立法是國家的重要政治活動，是黨治國理政的重要方式。黨的二十大報告指出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時效性”，為做好新時代地方立法工作指明了方向、提供了遵循。地方人大編制和實施立法規(guī)劃，是黨加強對立法工作領導的重要體現(xiàn)，是地方人大在立法工作中發(fā)揮主導作用的重要抓手，也是吸納民意、匯集民智的重要過程，對于穩(wěn)中求進推動新時代地方立法工作高質量發(fā)展，全面推進各方面工作法治化水平，在法治軌道上推進中國式現(xiàn)代化地方實踐，具有十分重要的意義。
一、深刻認識立法規(guī)劃在地方立法中的重要作用
立法規(guī)劃是地方立法工作的“路線圖”“施工圖”，也是法規(guī)起草單位的“任務書”和“責任表”。地方人大常委會編制和實施立法規(guī)劃，是因需、應時、統(tǒng)籌、有序開展立法的重要舉措，可以有效發(fā)揮立法的引領、推動、規(guī)范、保障作用，推動地方立法質量和效率得到進一步提升。
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地方立法涉及多個領域、多個部門、多個利益主體，是一項系統(tǒng)工程，必須貫徹系統(tǒng)觀念，用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點看待和推進。編制和實施立法規(guī)劃是系統(tǒng)性思考、統(tǒng)籌謀劃和整體推進地方立法工作的重要手段：從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度編制立法規(guī)劃，圍繞地方黨委貫徹落實黨中央大政方針的決策部署和中國式現(xiàn)代化建設的法治需求，謀劃和推進立法工作，是把黨的全面領導貫徹落實到地方立法工作中的一個重要舉措；跟進國家立法進度編制立法規(guī)劃，是確保地方性法規(guī)與憲法、法律和行政法規(guī)保持步調一致、有機銜接，維護國家法制統(tǒng)一的重要方式；編制完善經濟社會各領域立法，加強重點領域、新興領域立法的規(guī)劃，是推動地方性法規(guī)制度不斷發(fā)展，完善中國特色社會主義法律體系的重要途徑。
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編制立法規(guī)劃對今后五年立法工作作出頂層設計，把立法作為一個有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體進行統(tǒng)籌謀劃。通過編制和實施立法規(guī)劃，可以有效推動地方立法發(fā)揮集成效能：統(tǒng)籌安排經濟高質量發(fā)展、科技創(chuàng)新、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明、城市管理、社會治理、民生保障等立法項目，一體推進經濟社會各領域立法，擴大立法覆蓋面，提升各方面工作法治化水平，不斷夯實法治基礎；促進地方人大常委會從整體上通盤考慮法規(guī)之間的關系，將互相關聯(lián)或者可能存在沖突的立法項目統(tǒng)籌研究，保證法規(guī)內部的整體統(tǒng)一和制度之間的相互銜接，防止立法工作中的重復、分散或遺漏；使政府立法與人大立法協(xié)同銜接，更好發(fā)揮整體優(yōu)勢，并推動政府及時研究和出臺配套措施，促進地方立法協(xié)調統(tǒng)一、成龍配套。
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編制和實施立法規(guī)劃，能夠推動實現(xiàn)立法安排上的相互配合、法規(guī)制度上的相互契合、法規(guī)實施上的相互促進、立法成效上的相得益彰：按照成熟程度安排立法項目，區(qū)分輕重緩急統(tǒng)籌立法任務，有計劃有節(jié)奏有重點地推動地方立法工作，避免眉毛胡子一把抓，實現(xiàn)立法任務與立法資源的協(xié)同；堅持從實際出發(fā)，更加注重實施性、補充性、探索性，不斷提高立法的針對性和可操作性，實現(xiàn)地方性法規(guī)與上位法的協(xié)同；充分考慮區(qū)域治理和區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法治需要，共同推動協(xié)同立法項目的選題確定和落地實施，實現(xiàn)區(qū)域立法的協(xié)同；明確責任和任務，統(tǒng)籌推進各個方面、各項進度的協(xié)同進行，各有關單位加強立法工作的協(xié)調統(tǒng)一，共同推進立法規(guī)劃實施各項工作，實現(xiàn)地方立法工作的協(xié)同。
?。ㄋ模┯欣谠鰪姷胤搅⒎ǖ臅r效性
黨的二十大報告首次將立法的“時效性”與“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”并列提出，時效性成為高質量立法的重要要求。編制和實施立法規(guī)劃，能夠更加主動適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的需要，推動立法決策與改革發(fā)展穩(wěn)定重大決策相結合，將改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設急需的立法項目列入立法規(guī)劃，對不適應法規(guī)的修改或廢止及時作出安排，推進地方立法與時俱進，體現(xiàn)時代要求；有助于不斷豐富立法形式，對法規(guī)的立改廢等進行提前謀劃、作出相應安排，以選題的精準性、形式的多樣性、計劃的科學性、規(guī)定的可操作性作為基礎，提升立法效率，做到應時立、適時改、及時廢；可以增強法規(guī)起草單位的工作主動性，更好履行立法職責，并推動常委會組成人員、專門委員會和常委會工作機構等圍繞立法涉及的重點、難點問題，提前深入開展調研，不斷提高立法質量和效率，有效避免立法工作被動等待、等米下鍋的情況。
二、編制和實施立法規(guī)劃需要把握和處理的重大關系
地方人大常委會編制和實施立法規(guī)劃，應當注意把握和處理好以下八個方面的關系。
?。ㄒ唬┦卣c創(chuàng)新的關系
守正創(chuàng)新是新時代的鮮明氣象，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的顯著標識。黨的領導是社會主義法治最根本的保證。立法規(guī)劃的守正就是要堅持黨的領導，堅持以習近平法治思想為指導，堅持中國特色社會主義制度，把黨的領導落實到立法規(guī)劃工作各方面全過程，從立法項目的確定和法規(guī)制度的規(guī)定上保證中央和地方黨委的要求得到貫徹執(zhí)行。立法規(guī)劃還應當創(chuàng)新，做到既不墨守成規(guī)、固步自封，也不急于求成、脫離實際，通過積極有效的探索和實踐，不斷提升立法規(guī)劃的質量。
?。ǘ┿暯优c特色的關系
地方人大常委會編制立法規(guī)劃，應當做好與全國人大常委會立法規(guī)劃和年度立法計劃的銜接，對立法項目和立法工作的內容、進度等，根據(jù)法律的制定和修改安排作出前瞻性考慮和適當安排，與國家立法和法治建設進程保持總體一致，確保法制統(tǒng)一。有特色是地方立法的靈魂，是地方立法的生命力所在。地方人大常委會立法規(guī)劃在做好銜接的同時，還要突出地方特色，著眼于解決本地實際問題和滿足改革發(fā)展穩(wěn)定需要，開展創(chuàng)制性立法，在立法項目安排上注重選取“小切口”，保證制定修改的法規(guī)立得住、行得通、真管用。
?。ㄈ┤媾c重點的關系
地方人大常委會科學合理編制和實施立法規(guī)劃，要根據(jù)黨中央決策部署和地方黨委要求，把握新時代立法工作著力點，加強頂層設計，充分考慮各方面立法需求，從完善中國特色社會主義法律體系、銜接法規(guī)制度、推進各方面工作法治化的角度，有序安排和推進經濟社會各領域的立法項目，做到統(tǒng)籌兼顧，系統(tǒng)推進。同時，也要突出重點，分清輕重緩急，充分發(fā)揮立法規(guī)劃對重要立法項目的推動作用，重點安排條件比較成熟、發(fā)展急需且關系大局和群眾切身利益，以及重點領域、新興領域的立法項目，并集中力量抓好組織實施。
?。ㄋ模┲鲗c協(xié)作的關系
發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，是黨中央提出的明確要求，是憲法賦予人大立法權的必然要求，也是立法法的明確規(guī)定。地方人大常委會編制和實施立法規(guī)劃，要發(fā)揮好人大及其常委會在確定立法選題方面的主導作用，同時也要防止“單打獨斗”、唱“獨角戲”，在黨的領導下，發(fā)揮好各方面的積極性和主動性，加強協(xié)同配合，形成立法工作合力，齊心協(xié)力做好立法規(guī)劃編制和實施各環(huán)節(jié)工作。
?。ㄎ澹?shù)量與質量的關系
立法規(guī)劃編制是保證立法質量的初始環(huán)節(jié)、基礎環(huán)節(jié)。立法資源有限，但立法需求在不斷增加的，在確保立法質量的前提下，地方人大在任期內審議通過的法規(guī)草案數(shù)量有限，這就要求在編制立法規(guī)劃時，根據(jù)實際情況確定立法項目和數(shù)量，統(tǒng)籌好審議項目、預備項目和調研項目梯隊；在實施立法規(guī)劃時合理調配立法資源，并通過制定年度立法計劃等方式進行細化推動，切實把好質量關，確保制定的每一件法規(guī)都經得起歷史和實踐的檢驗。
?。┱w與部分的關系
立法規(guī)劃的編制和實施是立法工作的一個環(huán)節(jié)，應當放在地方立法工作的整體框架和全過程全鏈條中考慮、推進。比如，地方性法規(guī)和政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件都具有法律效力，在編制立法規(guī)劃時，要注重發(fā)揮好地方性法規(guī)和政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件的各自優(yōu)勢，對需要法規(guī)調整的關系立法，對適合制定規(guī)章、規(guī)范性文件的制定規(guī)章、規(guī)范性文件；對立法規(guī)劃的編制與實施一體研究、整體謀劃，推動高質量完成立法規(guī)劃項目，不斷提高立法規(guī)劃完成率。
（七）制定與修改的關系
當今社會日新月異，各領域的新情況越來越多，發(fā)展變化的節(jié)奏越來越快，問題的復雜性越來越高。地方人大常委會編制和實施立法規(guī)劃，應當堅持立改廢釋并舉，既安排研究制定新的法規(guī)，也安排修改、補充、完善已有法規(guī)的條文，以適應時代需要、跟上形勢發(fā)展。
?。ò耍┓€(wěn)定與變動的關系
立法規(guī)劃是根據(jù)當前經濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求和未來走向，對今后一個時期立法工作作出的總體安排，對于指導和推動地方人大立法工作具有重要作用，應當保持總體確定性和相對穩(wěn)定性，積極推進落地實施。同時，立法規(guī)劃又是預期的、前瞻的、指導性的，不是一成不變的，應當保持必要的靈活性和變動性，在實施過程中伴隨經濟社會發(fā)展變化適時進行補充、調整和優(yōu)化，更好以高質量立法服務、引領和保障地方經濟社會高質量發(fā)展。
三、天津市人大常委會編制和實施立法規(guī)劃的實踐與探索
目前，地方人大常委會編制立法規(guī)劃主要有編制五年立法規(guī)劃、五年立法項目庫、區(qū)域協(xié)同立法規(guī)劃等形式。從1993年開始，天津市人大常委會探索開展編制和實施立法規(guī)劃，積累了一些經驗。在編制市十八屆人大常委會五年立法規(guī)劃時，還與北京市、河北省人大常委會一起編制了京津冀人大協(xié)同立法規(guī)劃。
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在立法規(guī)劃編制工作中堅持黨的全面領導，自覺以習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想為指導，按照天津市委和市人大常委會黨組要求，確定編制方向，梳理工作思路，細化工作舉措，抓好貫徹落實。堅持前瞻性謀劃、整體性部署，借鑒其他省區(qū)市人大常委會的經驗做法，組織研究制定立法規(guī)劃編制工作計劃，明確指導思想和編制原則，對工作啟動、項目征集、選項論證、規(guī)劃公示、修改完善、審議報批等各環(huán)節(jié)任務作出詳細安排，做到有條不紊推進，確保取得實際成效。
（二）項目征集上突出“廣”
立法規(guī)劃的項目領域涉及廣泛，編制過程中注重統(tǒng)籌推進高質量發(fā)展立法、惠民立法、生態(tài)環(huán)保立法、弘德立法、社會治理立法、人大自身建設立法、區(qū)域協(xié)同立法，征集科技創(chuàng)新、經濟發(fā)展、農業(yè)農村、公共衛(wèi)生、社會保障、文化教育、生態(tài)文明等各方面立法項目，加強重點領域、新興領域立法。同時，采取多種渠道方式，向市委有關部門、市人大各專門委員會和常委會工作機構、市政府有關部門和單位、司法機關以及群團組織等有關方面，以及市人大代表、專家學者、基層立法聯(lián)系點征集立法規(guī)劃項目，并通過電視、網絡、報刊等形式向全社會公開征集。
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準確把握立法重點，把好立法“入口關”。堅持緊扣大局，對照黨的二十大和天津市十二次黨代會提出的新要求新任務，把準京津冀協(xié)同發(fā)展、中國式現(xiàn)代化天津實踐、高質量發(fā)展“十項行動”的法治需求。堅持人民至上，加強兜底性、普惠性立法保障，認真梳理分析常委會執(zhí)法檢查有關法規(guī)立改廢意見和代表提出的立法議案建議，積極回應群眾關切。堅持問題導向，突出地方特色，豐富立法形式，注重“小切口”立法。堅持急用先行、成熟優(yōu)先，既立足當前，又著眼長遠，統(tǒng)籌安排立法規(guī)劃項目。
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貫徹和踐行全過程人民民主的要求，深入各有關方面，廣泛聽取意見建議，最大限度凝聚立法共識。立法規(guī)劃草案形成后，主動征詢全國人大常委會法工委對立法規(guī)劃的意見，并梳理對照京津冀三地人大立法規(guī)劃草案，與北京市、河北省人大常委會法制工作機構座談溝通交流，深入聽取意見。同時，還多次采取召開座談會、調研走訪、個別交流等方式，面對面征求、零距離傾聽市人大代表、有關部門和單位、專家學者、基層立法聯(lián)系點等的意見建議，并充分吸收采納到立法規(guī)劃草案中。
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多次組織開展專題研究論證，不斷提升立法規(guī)劃針對性、可操作性：跟蹤研究全國人大常委會立法規(guī)劃、年度立法工作計劃，做好對上銜接；深入研究分析上屆立法規(guī)劃實施情況，將需要繼續(xù)推進的立法項目進行結轉，做好新舊銜接，保證立法工作連續(xù)性；分領域對征集到的立法項目和立法規(guī)劃項目開展多輪專題論證，做好協(xié)調和平衡，推動解決重大問題和分歧；強化京津冀協(xié)調立法，深入開展協(xié)同立法研究論證，加強與京冀人大溝通聯(lián)系，結合京津冀人大協(xié)同立法規(guī)劃編制工作，安排協(xié)同立法項目。
（六）落實規(guī)劃上突出“效”
積極推動立法規(guī)劃落地落實：按照任務、時間、組織、責任四落實要求，切實抓好貫徹實施；嚴格執(zhí)行請示報告制度，立法工作中的重大決策、重大事項、重要情況及時向市委請示報告，確保正確政治方向；踐行全過程人民民主，健全代表分專題參與立法工作機制，做好法規(guī)草案公開征求意見工作，建好用好基層立法聯(lián)系點，夯實立法民意基礎；發(fā)揮人大主導作用，堅持立法工作專班、雙組長制、重要法規(guī)人大牽頭起草、提前介入等工作機制；強化組織領導，加大工作力度，形成工作合力，抓好啟動部署、年度計劃、中期推動、末期收尾等環(huán)節(jié)工作。
四、做好立法規(guī)劃工作的思路和建議
黨的二十大擎畫了全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，明確了新時代新征程黨和國家事業(yè)發(fā)展的目標任務。新時代賦予地方立法新的任務，提出新的更高要求。在強國建設、民族復興的新征程上，地方人大應當編制和實施好立法規(guī)劃，不斷增強地方立法系統(tǒng)性整體性協(xié)同性時效性，推動新時代人大立法工作高質量發(fā)展，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供更加有力的法制保障。
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始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，特別是深入貫徹落實習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，用黨的創(chuàng)新理論指導和推動地方立法規(guī)劃工作。著眼大局、圍繞中心、突出重點、注重質量，緊緊圍繞地方黨委貫徹黨中央大政方針的決策部署，聚焦推動高質量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化地方實踐的法治需求，積極做好立法規(guī)劃編制和實施工作，確保地方立法服從服務于黨和國家工作大局，更好助力地方經濟社會發(fā)展和改革攻堅任務。嚴格落實請示報告制度，立法規(guī)劃編制和實施中的重大決策、重大事項、重要情況及時向地方黨委請示報告，落實好黨委各項工作要求，依法按程序確定立法規(guī)劃項目，報經地方黨委批準后認真抓好貫徹實施。
（二）深入踐行全過程人民民主
堅持立法為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，緊貼人民群眾美好生活對法治建設的呼聲期盼，統(tǒng)籌安排民生領域立法，用法治方式保障人民權益、增進民生福祉。深入實際、深入基層、深入群眾開展調查研究，廣泛征集立法項目，聽取意見建議，既征求人大各專門委員會、政府有關部門、有關單位和組織、基層人大等的意見，又聽取人大代表、專家學者等的建議，完善向社會公開征集立法規(guī)劃項目建議的機制，使立法規(guī)劃更加符合實際、體現(xiàn)民意、有效管用。充分發(fā)揮好人大代表作用，擴大代表參與立法規(guī)劃工作的廣度和深度，深入分析、研究采納代表提出的立法議案和建議。發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點“民意直通車”作用，進一步健全立法征集意見工作機制，提升群眾直接參與立法工作的積極性和主動性。
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加強對立法規(guī)劃編制工作的主導，完善立法規(guī)劃編制制度，不斷提高立法規(guī)劃工作規(guī)范化水平。加強對立法規(guī)劃項目立項的主導，完善遴選標準和相關工作機制，把握立法重點，把好立法方向，深入調研分析和研究論證，必要時針對重要領域、重點項目、重點問題開展專題研究論證，科學合理確定立法項目和立法時序。根據(jù)形勢變化和實際需求，通過年度立法計劃或專項立法計劃，對立法規(guī)劃進行動態(tài)調整。加強對立法規(guī)劃實施的主導，召開立法工作會議，部署立法規(guī)劃實施各項任務，同時把好確定年度審議項目、起草、審議等環(huán)節(jié)，加強與“一府一委兩院”的協(xié)同配合，凝聚立法共識，形成工作合力。加強對立法規(guī)劃的總結，深入分析研究編制和實施情況，總結成功經驗，提升工作水平。
（四）抓住立法質量這個關鍵
準確把握立法權限，擬列入立法規(guī)劃的項目，應屬于地方人大的權限范圍，避免越權立法。強化問題意識，堅持從實際出發(fā)，突出地方特色，深入開展調研，找準需要立法解決的問題，使立法能夠準確反映經濟社會發(fā)展趨勢。強化實施性立法和創(chuàng)制性立法，按照法制統(tǒng)一的憲法原則和完善中國特色社會主義法律體系的要求，做好與法律、行政法規(guī)相配套的實施性立法；同時，深入研究和把握實現(xiàn)高質量發(fā)展對地方立法的需求，優(yōu)先安排體現(xiàn)本地特點和急需的創(chuàng)制性立法項目，更好發(fā)揮地方立法實施性、補充性、探索性功能。適應區(qū)域治理和一體化發(fā)展需要，強化溝通協(xié)調，深入調查研究，統(tǒng)籌安排協(xié)同立法項目，編制好地方人大協(xié)同立法規(guī)劃，不斷推進立法協(xié)同向縱深發(fā)展。豐富地方立法形式，堅持立改廢釋并舉、“大塊頭”和“小切口”并重，綜合運用決定、辦法、規(guī)定、條例等形式，不斷提高地方立法的針對性、精準度和實效性。
（五）用好系統(tǒng)觀念推動工作
注重統(tǒng)籌兼顧，適應全面推進各方面工作法治化的需求，立法規(guī)劃既安排經濟社會各領域法規(guī)項目，又加強重點領域、新興領域立法，不斷推進完善地方性法規(guī)制度體系。強化綜合協(xié)調，做好與全國人大常委會立法規(guī)劃計劃、上一屆常委會立法規(guī)劃計劃的銜接，注重運用法規(guī)清理成果，深入研究聽取審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專題調研等提出的法規(guī)制定或修改建議，充分考慮立法時機、立法力量、立法數(shù)量和質量等因素，做好立法規(guī)劃項目安排。把握好地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)以及政府規(guī)章、其他規(guī)范性文件的關系，處理好地方性法規(guī)之間的關系，統(tǒng)籌安排審議項目、預備項目和調研項目，不斷提高立法規(guī)劃編制質量。處理好立法規(guī)劃與立法計劃的關系，在立法規(guī)劃框架內制定年度立法計劃和專項立法計劃，通過立法計劃落實推動規(guī)劃落地。
?。ㄗ髡撸禾旖蚴腥舜蠓ㄖ莆瘑T會主任委員 王澤慶；天津市人大立法研究所所長 胡洪群；天津市人大立法研究所副研究員 張宜云）
