讓學(xué)者們意外的是，6月20日，在孫志剛案一審過(guò)后的11天，國(guó)務(wù)院廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，代之以《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

　　而在收容遣送辦法廢止后不到一年時(shí)間內(nèi)，2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室成立，曾“上書(shū)”全國(guó)人大常委會(huì)的幾位學(xué)者也被視作是備案審查室成立的間接推動(dòng)者。

　　“搭建法治大廈的拱頂石”

　　備案審查室的設(shè)立，讓法規(guī)、規(guī)范性文件的審查有了專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也被視為備案審查制度建設(shè)的“里程碑一步”。

　　王鍇形容，這就像一個(gè)“開(kāi)關(guān)”：原來(lái)備案審查是紙面上的制度，沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，也不知道怎么運(yùn)行，備案審查室的成立，一下子把備案審查制度激活了。

　　在此之前，學(xué)術(shù)層面對(duì)備案審查專門(mén)機(jī)構(gòu)的設(shè)立有各種設(shè)想，有的建議在全國(guó)人大之下設(shè)立專門(mén)的憲法委員會(huì)，還有的建議由憲法法院來(lái)承擔(dān)專門(mén)職能。

　　在何海波看來(lái)，最后采取由法工委下設(shè)法規(guī)備案審查室的方式，是一個(gè)相對(duì)“低調(diào)務(wù)實(shí)”的方案，雖然規(guī)格比一些學(xué)者的設(shè)想要低，但在中國(guó)更行得通。

　　“備案審查有了專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，啟動(dòng)程序就能夠常態(tài)化?；剡^(guò)頭來(lái)看，這確實(shí)是我們建立和完善備案審查制度的一個(gè)里程碑的事件?！焙魏２ǚQ。

　　也有熟悉全國(guó)人大常委會(huì)法工委工作的人士向南都記者談到，備案審查即為中國(guó)的違憲審查制度，它所扮演的角色，堪稱是“國(guó)家法治大廈的拱頂石”，沒(méi)有這一拱頂石，難以保證國(guó)家法律體系的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、難以保障各國(guó)家機(jī)關(guān)有序運(yùn)作、也難以保護(hù)公民基本權(quán)利和自由。

　　南都記者了解到，備案審查室設(shè)立之初有8位工作人員，有些是從民法室過(guò)來(lái)的，還有的是從行政法室等業(yè)務(wù)部門(mén)來(lái)的，法規(guī)備案審查室一設(shè)立，就開(kāi)始做對(duì)法規(guī)、規(guī)范性文件的審查。

　　發(fā)布于中國(guó)人大網(wǎng)的一篇題為《改革開(kāi)放40年備案審查制度的發(fā)展成就和經(jīng)驗(yàn)》文章透露，從備案審查室成立到2014年十年間，對(duì)1132件公民、組織提出的審查建議進(jìn)行了研究。對(duì)國(guó)務(wù)院報(bào)備的行政法規(guī)和“兩高”報(bào)備的司法解釋逐件進(jìn)行主動(dòng)審查。此外還對(duì)地方性法規(guī)開(kāi)展了有重點(diǎn)的主動(dòng)審查研究工作。

　　備案審查“破局之年”

　　備案審查室成立之初，其工作內(nèi)容和進(jìn)展并未被外界了解，一度被形容是“鴨子鳧水”：腳掌在水下使勁，但表面看起來(lái)很平靜。

　　“由于種種原因，這段時(shí)期備案審查工作刻意保持低調(diào)，對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要通過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通協(xié)商，取得一致意見(jiàn)后，由制定機(jī)關(guān)自行糾正?！薄陡母镩_(kāi)放40年備案審查制度的發(fā)展成就和經(jīng)驗(yàn)》一文中提到。

　　“破局”出現(xiàn)在2017年。當(dāng)年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議首次聽(tīng)取備案審查工作報(bào)告、并對(duì)社會(huì)公眾公開(kāi)。報(bào)告中披露的數(shù)據(jù)、糾錯(cuò)案例也引來(lái)諸多關(guān)注，備案審查制度一下子“浮”到水面上來(lái)，社會(huì)各方面提出的審查建議數(shù)量也隨之激增。

　　據(jù)公開(kāi)披露數(shù)據(jù)顯示，自2017年12月底到2018年2月初，不到兩個(gè)月的時(shí)間，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就收到了3000多件審查建議，數(shù)量超過(guò)此前一年總和。

　　談及這一制度創(chuàng)新，王鍇認(rèn)為，向人大常委會(huì)作備案審查工作報(bào)告，解決了備案審查民主正當(dāng)性的問(wèn)題?！胺üの蛉珖?guó)人大常委會(huì)作年度備案審查工作報(bào)告，最終的備案審查決定也要經(jīng)過(guò)常委會(huì)審議同意，體現(xiàn)了人大常委會(huì)的權(quán)威性”。

　　法規(guī)備案審查室相關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，是有效實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督職責(zé)的重要途徑，有利于社會(huì)各界了解備案審查制度，也有利于促使制定機(jī)關(guān)提高文件制定質(zhì)量，提高報(bào)備及時(shí)率。

　　自2017年至今，全國(guó)人大常委會(huì)已連續(xù)七年聽(tīng)取有關(guān)備案審查工作情況的報(bào)告，2020年的備案審查工作情況報(bào)告還首次將“合憲性、涉憲性問(wèn)題”單列，并首次公布合憲性審查案例。

　　曾建議全國(guó)人大常委會(huì)就收容遣送啟動(dòng)特別調(diào)查程序的何海波，于2021年再次“上書(shū)”全國(guó)人大常委會(huì)。這一次，他在備案審查建議中呼吁對(duì)《北京市機(jī)動(dòng)車停車條例》第四十一條停車欠費(fèi)罰款的規(guī)定進(jìn)行審查。

　　這一次，全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室以書(shū)面形式向何海波作出答復(fù)，答復(fù)寫(xiě)滿一張紙。其中提到，相關(guān)規(guī)定“沒(méi)能較好體現(xiàn)法律確定的原則的精神，需要逐步完善”。復(fù)函還告知，已向北京市人大常委會(huì)發(fā)函，指出該條存在的問(wèn)題，并建議調(diào)整完善。

　　這次正式答復(fù)，讓何海波看到備案審查制度近年來(lái)的變化。公民提出的備案審查建議，可以得到全國(guó)人大常委會(huì)的回應(yīng)，同時(shí)“撬動(dòng)”對(duì)違法文件的及時(shí)糾錯(cuò)。

　　“我相信，備案審查制度將成為有中國(guó)特色的全過(guò)程人民民主的重要組成部分。法律不是說(shuō)某個(gè)立法機(jī)關(guān)或者政府部門(mén)制定、人民只能去遵守，而是從制定到修改，人民都可以參與?！焙魏２ǚQ。

　　“小備案審查法”出臺(tái)

　　在業(yè)界看來(lái)，備案審查制度是基于中國(guó)的政治體制和現(xiàn)實(shí)，自己“長(zhǎng)”出來(lái)、并不斷完善的一個(gè)制度。在制度的摸索和成長(zhǎng)過(guò)程中，一些實(shí)踐甚至先于理論，而不少成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，經(jīng)過(guò)總結(jié)，也逐漸被寫(xiě)入制度和法律。

　　2023年12月29日，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定經(jīng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)。

　　因其是具有法律性質(zhì)的決定，不是一部法律，這份決定也被法學(xué)界稱為“小備案審查法”，成為“備案審查經(jīng)驗(yàn)法律化”的體現(xiàn)。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授張翔曾向南都記者談到，“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”是人大備案審查工作的主要目標(biāo)，而在近年來(lái)實(shí)踐中，也基本實(shí)現(xiàn)對(duì)各規(guī)范性文件的“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，將這一目標(biāo)寫(xiě)入決定，體現(xiàn)出對(duì)過(guò)去備案審查經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

　　而為增強(qiáng)備案審查制度“剛性”，《決定》進(jìn)一步明確了審查糾正“三步走”程序。審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，要求先與制定機(jī)關(guān)溝通，督促糾正；若溝通無(wú)效，則向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；若還是“糾不動(dòng)”或制定機(jī)關(guān)“遲遲不改”則可以做出撤銷的決定。

　　在《決定》出臺(tái)之際，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰接受南都記者專訪時(shí)介紹，決定出臺(tái)后，要把決定里的相關(guān)內(nèi)容和制度機(jī)制落實(shí)下去，體現(xiàn)到備案審查的工作中。同時(shí)，也要把決定中確立的一些新機(jī)制落到工作中。比如“備案”：首先要把浦東新區(qū)和海南自貿(mào)港法規(guī)單列出來(lái)單獨(dú)統(tǒng)計(jì)進(jìn)行備案，加強(qiáng)這兩類法規(guī)的備案工作?！皩彶椤狈矫?，也要綜合運(yùn)用決定里列出的五種審查方式——依申請(qǐng)審查、主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查、移送審查，特別是聯(lián)合審查，真正發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

　　嚴(yán)冬峰還特別談到，對(duì)備案審查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，將會(huì)利用各種方式督促糾正，不會(huì)“大事化小，小事化了”。備案審查工作不僅要有“牙”，還要有“咬合力”，定要把后續(xù)的工作做到位，推動(dòng)問(wèn)題解決，才能真正發(fā)揮備案審查應(yīng)有的作用。

　　如何提升能力、調(diào)動(dòng)地方積極性？

　　經(jīng)過(guò)40多年的實(shí)踐和探索，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定的出臺(tái)，被視作是一個(gè)“里程碑式的事件”——終于有了一個(gè)系統(tǒng)性的規(guī)定，備案審查制度算是“立起來(lái)”了。

　　但也有多位業(yè)內(nèi)人士直言：如果決定不能持續(xù)落實(shí)、執(zhí)行下去，它就只能停留在紙面上。接下來(lái)，如何繼續(xù)提升人大系統(tǒng)的工作能力，同時(shí)調(diào)動(dòng)地方積極性，將對(duì)各類規(guī)范性文件的監(jiān)督做實(shí)做深，成為備案審查推進(jìn)的一個(gè)“必答題”。 

　　“地方層面應(yīng)提高對(duì)備案審查制度的認(rèn)識(shí)?！痹谕蹂|看來(lái)，如何調(diào)動(dòng)地方備案審查的積極性和主動(dòng)性，是備案審查制度建設(shè)中尤為值得關(guān)注的話題。

　　他指導(dǎo)學(xué)生對(duì)2017年以來(lái)地方備案審查工作報(bào)告進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)連續(xù)公開(kāi)備案審查工作報(bào)告的省份并不多。從公開(kāi)報(bào)告的省份來(lái)看，地方開(kāi)展備案審查的情況也并不穩(wěn)定，“柱狀圖顯示，各地備案審查數(shù)量并不是逐年向上的趨勢(shì)，而是有所起伏”。

　　“摸清底數(shù)”是加強(qiáng)對(duì)地方規(guī)范性文件監(jiān)督的一個(gè)切入點(diǎn)。今年3月15日，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)省級(jí)法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫(kù)全部建成并上線使用。

　　據(jù)了解，數(shù)據(jù)庫(kù)已收錄地方性法規(guī)、規(guī)章和其他各級(jí)各類規(guī)范性文件超過(guò)35萬(wàn)件，入庫(kù)文件橫向覆蓋地方人大、政府、監(jiān)委、法院、檢察院五大系統(tǒng)，縱向覆蓋省市縣鄉(xiāng)四級(jí)，入庫(kù)文件數(shù)據(jù)持續(xù)動(dòng)態(tài)更新中。

　　王鍇認(rèn)為，地方備案審查制度是整個(gè)備案審查制度中不可缺少的一環(huán)，因此如何充分調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、步調(diào)一致，應(yīng)是未來(lái)需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題。他還提醒，備案審查也應(yīng)當(dāng)給地方留下制度創(chuàng)新空間，避免一些地方為了怕?lián)?zé)任，而重復(fù)立法、照抄照搬上位法的現(xiàn)象。

　　何海波則建議，備案審查機(jī)關(guān)工作程序可以更加透明，審查機(jī)關(guān)更好慎思明辨。在審查過(guò)程中，除了聽(tīng)取被審查機(jī)關(guān)的意見(jiàn)、征求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，也可以舉行聽(tīng)證會(huì)，讓建議人當(dāng)面陳述意見(jiàn)，讓更多專家學(xué)者、社會(huì)公眾也參與進(jìn)來(lái)。